看清美国重启对华关税豁免背后的考量和实质

龚婷 中国国际问题研究院美国研究所副研究员

自特朗普政府对华发起“301调查”和大搞“关税战”以来，美国共对华加征四轮关税，截至2021年底，总加征关税的商品价值达3700亿美元，加征关税税率从7.5%—25%不等。此前，经过双方多轮磋商谈判，美国对部分加征关税商品实施了排除措施，并分批部分降低加征关税税率。2021年10月4日，经过数月的评估后，美国贸易代表办公室（USTR）发布了拜登政府对华贸易政策，重启针对性加征关税排除程序是其中的重要内容之一。10月8日，USTR宣布启动重新豁免549项中国进口商品关税的程序，并就此征询公众意见。2022年3月23日，USTR宣布重新恢复对352项从中国进口商品的关税豁免。

保护主义、本土主义和“美国国内法至上”是特朗普时期以来美国贸易政策的突出特征。“关税战”则是其对华贸易政策的核心内容之一。然而，正如美国贸易谈判代表戴琪承认的，此前（特朗普时期）处理对华经贸问题的手段未能解决美方根本关切。挥舞关税大棒无法解决美国面临的巨大贸易赤字问题，更给美国经济带来了巨大伤害，特别是让进口商、消费者等群体承受额外成本，因此美国国内呼吁削减关税声音层出不穷。2021年2月，美国商会中国中心和荣鼎咨询公司指出，如果现有25%的关税税率覆盖至所有中美双边贸易，那么到2025年美国每年将损失1900亿美元，到2030年每年损失2500亿美元，会使美国共损失近1万亿美元的经济增长潜力。8月，超过30个美国工商业团体致信拜登政府，称对华加征关税拖累了美国经济增长，呼吁政府重启对华贸易谈判并开启削减和豁免程序。今年1月20日，超过100名美国国会两院议员致信戴琪，敦促USTR继续扩大对华关税豁免范围。

此次美国恢复部分中国进口商品的关税豁免，与其经济面临的巨大通胀压力密切相关。自上任以来，围绕应对疫情、复苏经济等施政目标，拜登政府着眼于“大政府”式的增支计划刺激经济，已推出规模为1.9万亿美元的“救助计划”和约为1万亿美元的“基建计划”。近两年来，美联储也诉诸大规模甚至“无上限”量化宽松政策，其资产负债表规模由2020年年初的约4万亿美元一路飙升，至2021年年中快速突破8万亿美元大关。在此背景下，自2021年以来美国通胀问题日益严重，其消费者价格指数（CPI）于今年1月和2月创下40年以来新高。同时，在供需矛盾突出、国内基础设施老化、“美国优先”贸易政策等因素作用下，美国供应链危机短期难现穷期。近期，俄乌冲突愈演愈烈，全球能源、粮食等大宗商品等又迎来“涨价潮”。这些因素又将进一步推升通货膨胀压力，使美国进口商、普通消费者等继续承受价格上涨带来的“阵痛”。此次美对华部分关税豁免的商品主要是化学品、自行车零部件、电子零部件、海鲜、背包、吸尘器等，集中在中间元件和消费品等领域，对于降低通货膨胀相关指标能够起到一定作用。值得注意的是，就在同一天，美英宣布取消“232条款”下美对英钢铝关税以及英对美报复性关税，这也进一步反映出削减关税对于当前美国经济的迫切性。

无论未来美国是否会更大范围地豁免中国输美商品关税，都应该看到其对华经贸政策的强硬面。总体看，拜登政府对华贸易政策服务于其重塑全球领导力和扩大对华“竞争优势”的目标。拜登政府多次表态，除了“301调查”以外，还可能对华使用更多的单边贸易工具，更要“联合”欧日等盟友在WTO等机构中对华继续施压。此外，加大“科技脱钩”力度也是本届美国政府对华经贸政策的关键内容，拜登政府已经完成了两个阶段的供应链评估，并提出多项与盟国加强供应链协作和减少对华依赖的措施。美欧通过贸易和技术委员会试图加大在技术标准、供应链安全、出口管制等领域的合作和协作，“美日印澳”四边机制也号称要加强在半导体等关键技术和材料上的供应链合作。与此同时，拜登政府不仅进一步加大在经贸规则上对华博弈的力度，而且把更多的中国企业纳入其滥用出口管制和单边制裁的各类清单。在宣布此次关税豁免公告的几乎同时，戴琪公开表态，要在贸易政策上继续对华施压。可见，当前的关税豁免政策更多是出于美国自身面临的通货膨胀高企等经济挑战，而非试图采取“缓和”的姿态。